martes, diciembre 27, 2016

Presupuesto General de la Nación, 2017: finanzas para la guerra



|Por Libardo Sarmiento Anzola / Desde Abajo|

Es un presupuesto de guerra. Identidad y tendencia sostenida del Presupuesto General de la Nación –PGN– durante las administraciones Uribe (2002-2010) y Santos (2010-2018), lo que permite concluir que el proceso de paz no pasa de ser un engatusamiento al que han sometido al país la dupla Uribe-Santos. Su fin es el mismo: el exterminio de la insurgencia y el abatimiento del pueblo trabajador. Cambian las estrategias, la guerra abierta en el primero y el engaño en el segundo. Reedición de la operación "jaque", sin "mate" definitivo.

Propósito para el que no ahorran ni existe regla fiscal. Colombia es el cuarto país de América que más invierte en gasto militar (lo superan Estados Unidos, Canadá y Brasil), según el reciente informe del Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (1). En paralelo, el 21 de noviembre de 2016, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se pronunció acerca de la violencia y los más recientes asesinatos de promotores de la paz en zonas afectadas por el conflicto armado en nuestro país (75 homicidios, del cual hacen parte líderes sociales, defensores de derechos humanos, sindicalistas, miembros de la UP, campesinos y miembros de pueblos étnicos, durante lo corrido del año). En el mensaje, la ONU subrayó que estos lamentables hechos generan desconfianza en las negociaciones de paz. El "baile rojo" se reanima, al ritmo de la extrema derecha colombiana (2).

Prioridad para el gasto militar que no cesa. Entre los años 2002-2017 la participación en el PGN de los gastos para financiar la guerra aumentó de 15 a 18 por ciento. En el año 2016, el presupuesto para el ejército y la policía sumó $28.745 miles de millones; para 2017 el presupuesto asignado es de $ 29.471 miles de millones, esto es, un crecimiento de 2,6 por ciento. En contraste, entre 2016-2017 el presupuesto del sector agropecuario descendió de $2.504 miles de millones a $2.096 miles de millones; esto es, una caída relativa de 16,3 por ciento; además, recortaron de un sólo machetazo el 41 por ciento del presupuesto de inversión a la cartera del agro, a pesar de los compromisos contraídos para el agro en los Acuerdos alcanzados con las Farc. La oligarquía lo sabe por experiencia histórica: la violencia es un buen negocio en Colombia, con extraordinarios réditos electorales, económicos y patrimoniales.

Un gasto en creciente que desdice de las reales intenciones de paz. Si el Estado redujera, sólo en el año 2017, una cuarta parte del gasto destinado a la guerra quedarían disponibles $7,4 billones de pesos; cifra equivalente a la que buscan recaudar con la nueva reforma tributaria, tornándola innecesaria.

En complemento, la función de regulación Estado-sociedad concentra también una alta proporción de las apropiaciones que les permite, a la clase política y a la burocracia, mantener los privilegios que le son negados al pueblo: 9,2 por ciento del PGN en 2017. Para el año 2017, por ejemplo, el presupuesto asignado para el Congreso de la República suma $528 mil millones; cifra que indica, al ser dividida por los 268 congresistas que lo integran, que cada uno le cuesta a la ciudadanía $1.970 millones al año. Un bolsillo roto. Además, según la Procuraduría General de la Nación, por cuenta de la corrupción pública –delito de cuello blanco– se pierden $20 billones anuales durante la ejecución de los gastos del PGN.

Presupuesto de ingresos y ley de apropiaciones para 2017

Las mayorías, como aplanadora, lo permiten todo. Eso lo saben los gobiernos de todos los colores. El pasado 19 de octubre de 2016, como estaba proyectado, las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, aprobaron el PGN para la vigencia fiscal 2017 "Presupuesto General de la Nación para la Nueva Economía", cuyo valor es de $224,4 billones de pesos, superior en 6,6 por ciento al de 2016, del cual destinan a la inversión pública un monto de $35,9 billones (16%), al servicio de la deuda publica $51,5 billones (23%) y al funcionamiento $137 billones (61%).


El PGN para la vigencia fiscal 2017 cuenta con tres fuentes de ingresos que le generan el 80 por ciento de los recursos: i) impuestos de renta; ii) IVA; iii) recursos de capital (endeudamiento público, principalmente). En consecuencia, la principal fuente de ingresos de la Nación para el año 2017 está constituida por los ingresos corrientes (53,2%), le sigue en importancia los recursos de capital (31,2%). Las otras tres fuentes de recursos: parafiscales, fondos especiales y establecimientos públicos, aportan el 15,6 por ciento restante (gráfico 1).


A su vez, en su otra cara, el gasto del PGN 2017 está concentrado en un 93,5 por ciento en el desempeño de cuatro funciones sistémicas del Estado (gráfico 2): apalancamiento del capital financiero (23%), regulación Estado-sociedad (9,2%), represión-control ciudadano (17,6%) y formación-reproducción de la fuerza de trabajo (43,7%).

Existe una asociación entre la clase política hegemónica, aquella tecnocracia que controla el Estado y los que poseen los medios de la actividad económica. El Estado ha dejado libre la desbocada acumulación de capital mediante la financiarización de la economía, la liberación de los mercados, la privatización de las empresas públicas y la entrega de los servicios sociales y la infraestructura a la voracidad de los negociantes de las necesidades humanas. Entre 1947 y 2017, el apalancamiento de la acumulación de capital por parte del Estado colombiano cayó de 32,3 por ciento del PGN a tan sólo 6,2.

En contraste, los gastos dirigidos a la formación y reproducción de la fuerza de trabajo registran un importante crecimiento durante los últimos setenta años, al ritmo de la urbanización, el aumento en los índices de pobreza, la concentración del ingreso y la riqueza, la exclusión de sectores populares y la modernización del sistema productivo. En 1947, eran poco significativos los gastos destinados a la formación y reproducción de la fuerza de trabajo (9.8%, en un país que por entonces exhibía elevados coeficientes de analfabetismo, grave deterioro de la salud pública y no más de un 2 por ciento de la población con servicios de seguridad social). En 2017, el PGN, llamado "Para la nueva Colombia", de sus $224,4 billones destina el 43,7 por ciento a la formación y reproducción de la fuerza de trabajo (conformado principalmente por los gastos de educación, salud y protección social: 57% de esta función estatal). En conjunto, conforman un salario social asumido por el Estado ante la precariedad y los bajos salarios que caracterizan al mercado de trabajo y los altos índices de informalidad y exclusión laboral.


La distribución presupuestal no es una relación circunstancial en el sistema colombiano de finanzas públicas, sino una tendencia sostenida en la propia estructura política del Estado. De allí que pueda constatarse en los últimos setenta años un crecimiento en el servicio a la deuda pública (financiarización de la economía: el capital especulativo domina al capital productivo y el Estado pierde el control y regulación financiera y monetaria), en 1947 el Servicio de la deuda pública nacional representaba el 14,2 por ciento del presupuesto de gastos de la nación y en 2017 éste genera un desangre de 23 por ciento en las finanzas públicas.

Por último, la sostenibilidad ambiental nunca ha preocupado a las clases dominantes y rentistas en Colombia: los presupuestos asignados históricamente son insignificantes, al igual que los destinados a las actividades de ciencia y tecnología.

Lo hasta aquí anotado permite reafirmar que el Estado tiene como función principal mantener, reproducir y defender el dominio y explotación de clases. La mayor parte de la historia humana se caracteriza por el hecho que una pequeña minoría ha dominado y explotado a la mayoría de sus semejantes. Para hacerlo, la minoría ha utilizado la fuerza, pero ésta por sí sola no es suficiente. La hacienda pública juega un rol determinante: de una parte, mediante la tributación confiscatoria mantiene en la pobreza a la gran mayoría de la clase trabajadora (en contubernio con los bajos salarios); de otra, con subsidios que se orientan, con carácter asistencial y paternalista, a la reproducción de la fuerza laboral y a la eterna dependencia socio-política y cultural de los sectores populares, lo que en parte explica su aceptación sumisa del dominio de la minoría.

Balance fiscal, 1994-2017

La demanda por bienes públicos tiende a crecer de manera más acelerada que el ingreso o la producción de un país. Esta relación positiva entre el crecimiento del PIB por persona y la importancia relativa del sector público en el PIB se conoce como "Ley de Wagner" (3). En Colombia, los gastos de las fuerzas militares y de policía, los de carácter social (educación, salud, seguridad social), los servicios públicos domiciliares (electricidad, agua, saneamiento básico, gas y comunicaciones) y los ingresos salarios-corrupción que absorbe la creciente burocracia estatal y la clase política, son los que registran un mayor dinamismo en los últimos setenta años.

En el período postconstitucional (1991-2017), los ingresos totales del Estado aumentaron de 10 a 15 por ciento del PIB. Este crecimiento en la participación relativa del Estado respecto a la riqueza generada en el país está altamente correlacionada con los ingresos tributarios, dado que representan el 95 por ciento del ingreso total del Gobierno Nacional Central –GNC- (Gráfico 3).


En esta constante, los tres impuestos más importantes del país son: i) el aplicado a la renta y complementarios (patrimonio, ganancias ocasionales y remesas); en el período 1994-2016 crecieron de 3,6 a 4,6 por ciento del PIB (con la implementación de la Reforma Tributaria Estructural –RTE– esperan que alcance el 7% en 2017); ii) el impuesto al valor agregado (IVA) sobre los bienes producidos y vendidos en el país; en 1994 tenían una participación del 2,1 y en 2016 de 4,9 por ciento del PIB (con la RTE aumentarán su importancia relativa a 4,9% del PIB); iii) los impuestos sobre la actividad económica externa, relacionados con los aranceles aduaneros, sobre importaciones de bienes y el IVA que se cobra sobre la nacionalización de este tipo de mercancías; en 1994 representaban el 1,4 y en 2016 el 1,6 por ciento del PIB, presentando una alta inestabilidad durante este período debido principalmente a las políticas de apertura económica (para 2017 se espera que aumenten a 2,1% del PIB).

Finalmente, otros impuestos, como la sobretasa a los combustibles, el gravamen a los movimientos financieros, los ingresos no tributarios, fondos especiales y recursos de capital crecieron entre 1994 y 2013 de 1,2 a 2,7 por ciento del PIB, en los años siguientes cayeron perdiendo participación en el PIB hasta alcanzar tan solo el 0,8 por ciento en 2016 y sin la esperanza que aumenten en 2017 (el desplome se debe principalmente a la caída en la contribución de los hidrocarburos que registran una pérdida en los ingresos del GNC de 3,3% del PIB entre 2013 y 2017).

De acuerdo a esta misma "Ley de Wagner", los gastos del Estado colombiano aumentan a un nivel más alto que los ingresos. Durante el período postconstitucional aumentaron de 10,7 a 19 por ciento del PIB, y en 2017 debido al ajuste fiscal el Gobierno busca bajarlos a 18,2 por ciento del PIB (Gráfico 4). Los impuestos son la fuente de vida de la burocracia, el ejército, la policía y la clase política; en conjunto absorben una alta proporción de los gastos de funcionamiento para mantener activa la máquina de gobierno. Los gastos de funcionamiento del Estado (incluidas las transferencias: sistema general de participaciones y pensiones, entre otros) crecen de 8,1 a 13,9 por ciento entre 1994 y 2017.


De esta manera, la inversión pública termina siendo una variable residual y de ajuste respecto al balance fiscal del GNC: de 1,7 por ciento en 1994 cayó a 1 por ciento del PIB en 2004; aumentó a 3,2 por ciento en 2013, para luego volver a caer a 1,9 por ciento del PIB en 2016 (para 2017, la inversión del GNC cae a 1,1% del PIB). Al considerar la totalidad del PGN, el presupuesto de inversión registra una participación relativa de 4,3 por ciento del PIB en 2016 y en 2017 cae a 4 por ciento.

El análisis de la estructura de la hacienda pública, orientada hacia la sustentación de las clientelas de partido en la expansión burocrática del Estado y financiada con ingresos de la clase trabajadora, sirve para fijar las bases de una ley de hierro de este sistema regresivo de finanzas públicas: la ley del déficit crónico. Ley que se encuentra aplicada, inexorablemente, en la hacienda pública de los siglos XIX-XX y en lo corrido del siglo XXI, no obstante los profundos cambios en la estructura productiva, poblacional, social y política del país.

En el siglo XIX, el déficit fiscal no sólo se convirtió en una constante del presupuesto nacional, sino que dio origen a un sistema de endeudamiento que tomaba más del 50 por ciento del presupuesto en el servicio de la deuda pública. Este principio deficitario de la hacienda pública se inició con las guerras de independencia, financiadas con empréstitos ingleses, en condiciones usurarias que rebasaron la capacidad de pago y los niveles productivos de un débil e incipiente país. Tradicionalmente sólo han existido dos técnicas para enfrentar este problema hereditario del déficit crónico de una hacienda pública señorial: el endeudamiento público (con empréstitos externos o deuda pública interna) o el recorte drástico del gasto social y la inversión, generando desocupación y recargando la solución del problema fiscal sobre los hombros de las clases más pobres. Durante el período 1994-2017 el Servicio de la deuda pública nacional crece de 1 a 3,2 por ciento del PIB.

Suma y resta. El balance fiscal del Sector Público Consolidado (SPC) corresponde al resultado obtenido, sea éste déficit o superávit, de la diferencia entre todos los ingresos que registra el sector público, menos todos sus gastos. Durante el período 1994-1999 el déficit del GNC creció de 1 a 6,5 por ciento del PIB; en el año 2013 había logrado disminuirse a 2,4 por ciento del PIB; vuelve a aumentar y en 2016 alcanzó el déficit un valor relativo de 4 por ciento del PIB (Gráfico 5). El PGN para la vigencia de 2017 deberá ser consistente con la regla fiscal que exige una reducción del déficit del gobierno nacional a 3,3 del PIB para 2017 (de acuerdo con los ingresos y gastos proyectados, el déficit de estima en 3,4% del PIB, todo dependiendo de la implementación y efectividad de la RTE).


Finalmente, el PGN 2017 no resuelve dos grandes incertidumbres que ensombrecen el panorama: la recesión económica (el crecimiento del PIB entre 2015-2016 cae de 3,1 a 2%) y la grave caída en los ingresos públicos que dejan un hueco fiscal para 2017 por $33,6 billones ($26,4 billones por el menor ingreso petrolero y $7,2 billones por los mayores intereses de la deuda pública). El escenario indeseable es el más probable: de una parte, la reforma tributaria no resuelve el problema estructural del déficit fiscal pero, de otra, afecta negativamente los ingresos familiares de los trabajadores y las utilidades del capital, agudizando la tendencia recesiva de la actividades productivas al debilitar la demanda, introducir mayor incertidumbre en los negocios y aumentar los índices de pobreza, a la vez que convoca las temibles y oscuras fuerzas que conducen a la crisis. Todo en medio de una guerra que retoma su actividad destructiva ante los cantos de una lumpen oligarquía violenta, inclemente y enceguecida por el odio y la avaricia.

1 Recuperado el 24/11/2016 de:


2 "El Baile Rojo" fue el nombre de la operación con la cual la lumpen oligarquía, los políticos de extrema derecha, el Ejército, la Policía y el DAS, aliados con el paramilitarismo, emprendieron el exterminio del grupo de izquierda "Unión Patriótica". La Unión Patriótica, UP, fue un partido político de izquierda que surgió de los diálogos de paz del gobierno de Belisario Betancur (1982-1886) con la guerrilla de las Farc en 1985. Documental:


3 Esta ley, cuyo nombre deriva del economista alemán Adolph Wagner, considera que el desarrollo económico de un país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto público, por dos tipos de razones: i) una sociedad más desarrollada es también más compleja con un mayor número de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en su solución; ii) la caracterización de los bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos, es decir que la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad.

* Economista político, filósofo humanista y analista existencial. Docente de la especialización en Derechos humanos de la UPTC. Integrante de los comités editoriales de los periódicos desde abajo y Le Monde diplomatique edición Colombia. Integrante del Consejo Asesor del Centro interdisciplinario de Derechos sociales y desarrollo, Cartagena de Indias. Integrante del Observatorio de derechos humanos en perspectiva crítica.