martes, octubre 17, 2017

El Acuerdo de paz debe cumplirse, pero no es intocable



El fallo de la Corte Constitucional confirma que el Acuerdo con las FARC obliga al Estado, pero no que él sea parte de la Constitución, que sea incambiable o que deba aplicarse literalmente. Más aún: el blindaje constitucional del Acuerdo sí puede modificarse.

   
| Por: José Gregorio Hernández* | Razón Pública |

Desconfianza y exceso

En una muestra de total desconfianza en la palabra del gobierno, las FARC exigieron que se garantice el cumplimiento del Acuerdo por parte del Estado mediante normas, inclusive de nivel constitucional, aunque ellos mismo se reservaron el “derecho” a incumplir en asuntos como la liberación de menores reclutados.

Contrariamente a lo que se esperaría en el caso de una organización guerrillera que sembró el terror durante más de medio siglo, no fue el gobierno colombiano quien desconfió –y por lo tanto no puso mayores condiciones, ni siquiera las elementales–, sino la guerrilla.

De ahí viene todo el exagerado e innecesario esfuerzo institucional que nos ha llevado a desvertebrar el ordenamiento jurídico, a sustituir en muchos puntos la Constitución de 1991 y a vulnerar otros a ciencia y paciencia de la Corte Constitucional, guardiana de su integridad y supremacía.

Como otra muestra de su desconfianza, las FARC exigieron en La Habana la garantía de que futuros gobiernos o congresos no acabarán de un plumazo con el Acuerdo suscrito por el presidente Santos.

Esta garantía se plasmó en la expedición del Acto Legislativo 02 de 2017, “por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.

Según este precepto, de carácter constitucional, “en desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales”.

Además, se agrega que “las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final”.

Acerca de su vigencia dice el artículo 2 que “El presente Acto Legislativo deroga el artículo 4 del Acto Legislativo número 01 de 2016 y rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”.

Respaldo con condiciones

Pues bien, el pasado 11 de octubre la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio del control que el confía el Acto Legislativo 01 de 2016 sobre las normas aprobadas por el procedimiento abreviado (fast track), se pronunció acerca de los textos transcritos arriba.

Todavía no se conoce el texto de la sentencia cuyo número será C-630 de 2017. Fue aprobada por unanimidad y, según el Comunicado 51 de la Corte, la decisión fue: “Declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2017 (…) en los términos señalados en esta sentencia” (cursivas del autor).

La Corte declaró entonces que el Acto Legislativo 02 de 2017 –que algunos denominan blindaje– no vulneró la Constitución en el aspecto formal (ni tampoco implicó sustituirla),  lo que llevó a concluir la exequibilidad de lo actuado.

Pero el fallo no fue un simple espaldarazo al Acto Legislativo, al Acuerdo de Paz ni a las normas hasta ahora expedidas para desarrollarlo. La sentencia establece que el Acto legislativo es constitucional, pero no de cualquier manera, sino “en sus términos”. Esto significa que la exequibilidad fue condicionada a ciertos criterios y entendidos que se incorporarán al Acto Legislativo como referencia interpretativa (“ratio decidendi”)  y con carácter vinculante, dada la relación inescindible entre lo resuelto y los fundamentos jurídicos expuestos al sustentarlo.

Los puntos para tener claros

En el Comunicado 51 se resumen los fundamentos jurídicos que condicionan la exequibilidad del Acto Legislativo, de modo que en este artículo me atengo plenamente a su texto. De acuerdo con esto se debe entender que:

•          A diferencia de lo que algunos medios y funcionarios han afirmado, la Sentencia no declara que durante los próximos tres gobiernos nadie podrá modificar el Acuerdo de paz o que este es intocable. Por el contrario, si las advertencias que el Comunicado anuncia se cumplen en el fallo, la sentencia precisa varias cosas muy importantes que le quitan a la norma su carácter absoluto e incambiable.

•          Según la Corte, "la incorporación del Acuerdo al ordenamiento jurídico exige su implementación normativa por los órganos competentes y de conformidad con los procedimientos previstos en la Constitución para el efecto".

Es decir que el Acuerdo, como todo pacto, debe ser respetado y cumplido de buena fe, pero no es una norma. No rige por sí mismo con carácter general y abstracto. No hace parte de la Constitución, ni del bloque de constitucionalidad, ni es tampoco un tratado internacional. Las partes lo pueden ajustar y actualizar, y los órganos estatales conservan todas sus atribuciones dentro de la Constitución, que sigue siendo la norma de normas.

•          El artículo 4 del Acto Legislativo 01 de 2016 decía que el Acuerdo Final sería un acuerdo especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y que ingresaría al bloque de constitucionalidad. Pero este artículo fue derogado expresamente por el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2017 y la derogación fue declarada exequible. Por lo tanto el Acuerdo no ha sido integrado a la Constitución ni al bloque de constitucionalidad, y tampoco será un acuerdo especial de los previstos en el artículo 3 de los Convenios de Ginebra.

•          La obligación de los órganos estatales es, según la Corte, "una obligación de medio, esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para cumplir con lo establecido en el Acuerdo Final, entendido como política de Estado", pero “en el ámbito de sus competencias”.

Con esto se incorpora un principio de estabilidad y seguridad respecto de lo acordado hasta la finalización de los tres períodos presidenciales posteriores para hacer posible la "implementación con respeto de las competencias de las autoridades y órganos del Estado, a nivel nacional y territorial". Pero la estabilidad y seguridad no implican que se haya petrificado el Acuerdo, ni que se haya puesto por encima de la Constitución, ni que sea inmodificable.

•          Los doce años de obligatoriedad (tres períodos presidenciales) son años de vigencia del Acto Legislativo como tal (no del Acuerdo de Paz), pero esto no impide que el Acto mismo sea modificado o derogado antes de eso. Y en ninguna parte dice –ni en su texto, ni en la decisión de la Corte– que el Acuerdo sea norma máxima, intangible o supraconstitucional. No lo es, entre otras cosas porque el propio Acto Legislativo 02 de 2017 puede ser derogado o modificado desde ya por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo.

Las facultades previstas en la Constitución de 1991 para reformar la Constitución y la ley permanecen intactas, sin perjuicio de la posibilidad de cumplir de buena fe, como debe ser, lo consignado en el Acuerdo.

•          El Acuerdo de paz tampoco es un tratado internacional, como han afirmado algunos voceros oficiales. Es un acuerdo interno que, desde luego, debe ser cumplido por ambas partes.

Diálogos en la Habana con los secretarios de las FARC

El Acto Legislativo y el “blindaje” del Acuerdo no eran necesarios, pues un principio del derecho enseña que todo pacto debe ser cumplido de buena fe por las partes, en este caso el Estado colombiano y las FARC. Esta buena fe no impide que se hagan ajustes ni prohíbe introducir algún otrosí o nuevas cláusulas según la evolución de los acontecimientos.

No es razonable pensar que por el Acto Legislativo todo ha quedado petrificado por un caprichoso término de doce años, ni decir que solo durante ese tiempo subsiste la obligación de cumplir el Acuerdo de paz y las normas que lo desarrollan. ¿Qué pasaría en el año trece? ¿Se acabaría la obligación de cumplir? ¿Volveríamos a la guerra? No. La paz pactada es indefinida.

En suma, el Acto Legislativo 02 de 2017 es en realidad un “saludo a la bandera” porque nada impide que un futuro Congreso, una asamblea constituyente o el pueblo mediante referendo decidan derogarlo. Ni el actual Congreso ni la Corte habrían podido impedir que reformas futuras de la Constitución puedan modificar o derogar las normas aprobadas, y esto incluye el blindaje contenido en este Acto Legislativo. Es decir, el blindaje no está blindado. Por ese motivo la Corte Constitucional, aunque avaló el respeto a lo acordado, desacralizó el Acuerdo. Lo puso en el nivel que le corresponde.

* Cofundador de Razón Pública.