jueves, noviembre 16, 2017

Consultas populares: ¿Democracia o desarrollo? Una falsa disyuntiva



La iniciativa parece buscar la generación de procedimientos adicionales al proceso de consulta popular, reduciendo su alcance y acercándose más a las consultas previas que, hasta ahora, han sido degradadas a procesos informativos hacia las comunidades respecto a proyectos que han sido aprobados desde un inicio.

| Por: Leonardo Rojas Rodríguez* / Palabras al Margen |

La esencia moderna y progresista de la Constitución de 1991 fue el resultado de una compleja combinación entre una concepción liberal de la democracia y una visión neoliberal desregulada(1) de la economía. Ambas corrientes representaban las visiones dominantes de la época; empero, algunos resultados de la reglamentación de los derechos otorgados por la CP del 91 han generado diferentes conflictos, pues contraponen la visión política y económica consignadas en la misma.

En particular, la carta magna dotó a los ciudadanos de múltiples mecanismos de participación(2) y elevó a derecho la posibilidad de que todo ciudadano pueda ser parte activa “en la conformación, ejercicio y control del poder político”(3).  En ejercicio de ese derecho, los alcaldes y grupos ciudadanos de algunos municipios del país han gestionado consultas populares, con el objetivo de preguntarle a la comunidad sobre su apoyo o rechazo a la realización de proyectos minero-extractivistas de gran escala y con elevado riesgo ambiental. Los resultados en su mayoría han sido contundentes: en todos los procesos ha ganado el rechazo a  este tipo de minería con un porcentaje superior al 90%  sobre el total de la votación(4).

Por esta razón, la consulta popular(5) (a nivel nacional, departamental y municipal) es el instrumento de participación que ha generado más controversias en los últimos años. Especialmente, porque la posibilidad de que las autoridades locales o la ciudadanía puedan realizar iniciativas en las que los resultados tengan consecuencias sobre la actividad económica del territorio, resulta preocupante para los inversionistas y beneficiarios políticos(6) de dicha actividad.

Los beneficiarios económicos y políticos de la minería extractivista a gran escala, la han presentado como dinamizadora de la economía nacional y generadora de empleo y riqueza, señalando las consultas populares como un obstáculo para el desarrollo económico y ocultando los elevados costos sociales, ambientales(7) y económicos de la misma(8).

Sin embargo, los datos disponibles refutan la visión optimista, sobre la minería como motor de desarrollo, pues demuestran que ésta no ha creado el número de empleos esperados, ni ha generado los encadenamientos suficientes para que otras industrias obtengan dinamismo(9): entre 2003 y 2016 por cada 100 personas ocupadas en el país a penas una trabajaba en el sector minero(10); entre 2010-2015 de cada 100 pesos de los ingresos del sector minero, solo 20 correspondían a la venta de minerales, como bienes intermedios, a otros sectores del país(11) (encadenamiento hacia adelante); y en 2010 de cada 100 pesos producidos por el sector minero, solo 27 eran destinados al pago por compras a otros sectores (encadenamiento hacia atrás)(12).

Sumado a la falta de efectividad de esta actividad económica, las comunidades y municipios donde se han desarrollado proyectos de este tipo, deben asumir gran parte de los costos económicos y sociales que acarrea el empobrecimiento de los suelos, la contaminación de las fuentes hídricas y la consecuente transformación de las fuentes de subsistencia anteriores a la minería.

Frente a  los resultados de las consultas y dado que el modelo de desarrollo extractivista que se implantó en la década de los 90s ha financiado a políticos tanto a nivel nacional como local, ellobby (cabildeo) ha movido sus influencias para colocar trabas jurídicas y deslegitimar ante la opinión pública la idoneidad de estos mecanismos de participación. Han señalado así, que oponerse a aceptar proyectos mineros implica una reducción de los ingresos producidos por regalías, por lo que han propuesto castigar a quienes no acepten la explotación, excluyéndolos de la distribución de las mismas.  El problema de este argumento es que proyecta una disyuntiva entre el desarrollo económico y la democracia, tratando a los ciudadanos como ignorantes frente a su territorio y desconociendo los impactos observados durante las últimas tres décadas.

De otro lado, la estrategia de desarrollo que hasta ahora se ha llevado a cabo en nuestro país, ha agudizado múltiples conflictos a niveles que los hace insostenibles; y, contrario a una idea de desarrollo desequilibrado(13) donde el sector que se prioriza es el que genera mayores efectos de eslabonamientos, la minería no ha generado ni dinamizado otros sectores.

El fracaso económico y social del extractivismo, y la expresión del descontento de las comunidades a través de las consultas populares, hacen visible la necesidad de un modelo de desarrollo alternativo que tenga como elementos prioritarios la participación ciudadana efectiva, el aprovechamiento sostenible de los recursos y diferentes estrategias de inclusión productiva según las bondades y potencialidades regionales, como se ha venido intentando en algunas regiones de manera marginal(14).

Actualmente existe la normativa suficiente para concretar estrategias de desarrollo territorial de manera democrática(15). La experiencia más reciente y de mayor envergadura es la del Plan de Desarrollo Departamental de Nariño(16), además de los planes que han sido planteados por las distintas zonas de reserva campesina. Frente a estas iniciativas, recientemente han surgido dos intentos por limitar el alcance de la consulta popular:

La restricción presupuestaria que argumenta un vacío sobre el origen del financiamiento de estos mecanismos de participación, además de la incapacidad fiscal para realizar los mismos. Sin embargo, la ley es clara: cada año deben incluirse “las apropiaciones presupuestales correspondientes en la ley anual de presupuesto”(17) para garantizar estos instrumentos de participación. Dichas estimaciones deben ser efectuadas por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda con previa consulta al Ministerio del Interior(18), de forma que es negligente y violatorio del derecho a la participación pretender no realizar los mismos bajo esta excusa.

La iniciativa de ley presentada por el senador Roy Barreras, en la que se propone el desarrollo de un “Licenciamiento social para proyectos de alto impacto ambiental y social”. Si bien el proyecto de ley se plantea como una contribución para garantizar los procesos “de concertación con las comunidades y autoridades locales”, plantea serias limitaciones a la posibilidad de participación efectiva de las mismas, en tanto:

1.         Deja exclusivamente a decisión de los alcaldes o gobernadores la definición de aquello que pueda ser considerado “alto impacto social y ambiental”, ignorando el criterio de las mismas comunidades y limitando sus iniciativas de definición de los proyectos que considera convenientes para sus territorios.

2.         La participación se reduce a la realización de talleres de análisis (escenarios de discusión). Si no se llega a consenso dentro de los mismos, luego de las contribuciones documentadas por separado, la autoridad presentará un único documento al Concejo Municipal o a la Asamblea Departamental, y en el caso de que estos órganos no se pronuncien en el plazo de dos meses, el alcalde o gobernador tendrá la potestad de otorgar la licencia social. Esto es una violación a la Constitución y a las leyes que reglamentan los mecanismos de participación, pues reduce la soberanía de la ciudadanía a un escenario meramente informativo.

3.         Reduce el alcance de las decisiones logradas de manera “concertada” subsumiendo la “licencia social” a las licencias ambientales otorgadas por la autoridad correspondiente.

En resumen, la iniciativa parece buscar la generación de procedimientos adicionales al proceso de consulta popular, reduciendo su alcance y acercándose más a las consultas previas que, hasta ahora, han sido degradadas a procesos informativos hacia las comunidades respecto a proyectos que han sido aprobados desde un inicio.

Por todo lo mencionado, es evidente la necesidad de democratizar el desarrollo económico, lo que implica que las comunidades (ciudadanía, autoridades y sector privado) puedan decidir sobre su territorio. La definición del destino del mismo por parte de sus habitantes aumenta el potencial de las apuestas productivas, ya que se aprovecha el conocimiento del espacio, el capital social,  las redes comunitarias y el saber hacer, garantizando que lo que se planifique sea pertinente y sostenible.

Referencias

1.         Es de resaltar que el Neoliberalismo es mucho más una ideología que una simple visión de la economía, sin embargo, en la Constitución de 1991 ingresa más en el sentido de desregulación de la economía (Banco Central independiente, objetivos del mismo, etc.), que en la concepción de derechos y otros. 

2.         La iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto (ver Artículo 103 de la Constitución Política de Colombia. 

3.         Ver artículo 40 de la Constitución Política. 

4.         Ver el histórico de resultados de la Registraduría Nacional disponible en el siguiente enlace http://www.registraduria.gov.co/-Historico-Consultas-populares-.html

5.         Los mecanismos de participación fueron reglamentados por la ley 134 de 1994, modificados posteriormente por el decreto 895 del 2002, y finalmente por la ley 1757 de 2015. 

6.         La Sentencia T-445 de 2016 de la Corte Constitucional confirma en lo anterior al declarar que las autoridades territoriales pueden decretar la prohibición de ciertas actividades económicas, bajo determinadas situaciones.

7.         Esto se puede encontrar como conclusión por ejemplo en el trabajo de la Defensoría del Pueblo. “La minería sin control. Un enfoque desde la vulneración de los Derechos Humanos”. Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia. 

8.         Saade Hazin, Miryam. (2013). CEPAL. “Desarrollo minero y conflictos socioambientales. Los casos de Colombia, México y el Perú”. Santiago de Chile. 
9.         Algunos estudios señalan la importancia que para algunas economías ha tenido la minería, empero para el caso colombiano no sucede algo similar, si bien la minería de carbón genera bastantes encadenamientos hacia adelante, no sucede lo mismo con la minería de metálicos o no metálicos (Ver  M. Cárdenas & Reina (2008). Minería en Colombia impacto socioeconómico y fiscal. Cuadernos FEDESARROLLO Nº25). 

10.      Es decir, según las cifras del DANE y con cálculos propios, la participación promedio de la rama de actividad denominada ‘Explotación de minas y canteras’ fue de apenas el 1,07% entre el período 2003-2016. 

11.      Cálculos propios con base en la información disponible del DANE. 

12.      Estos datos son calculado con base en A. Martínez (2013) Estudio sobre los impactos socio-económicos del sector minero en Colombia: encadenamientos sectoriales. Estudio preparado para la Asociación del Sector de la Minería a Gran Escala. FEDESARROLLO. Bogotá D.C. 

13.      Este concepto lo que pretende es hacer énfasis en la necesidad de priorizar la inversión en el sector que más efectos de encadenamientos genere. El mismo fue desarrollado por A. Hirschman (1961). La Estrategias del desarrollo. Fondo de Cultura Económica. trad. de María Teresa Márquez de Silva Herzog. Y algunas de sus evaluaciones se pueden ver en México (ver A. Hirschman (1983).La estrategia de desarrollo económico una reevaluación. Colecciones Estudios CIEPLAL Nº 10. Estudio 73. pp. 89-110 ) 

14.      Como es el caso de las telecomunicaciones en Popayán o el desarrollo de software en algunas ciudades como Medellín y Bogotá, y recientemente las apuestas en esta línea y en el turismo que ha venido explorando la Alcaldía de Ibagué. 

15.      Dentro de la reglamentación de los mecanismos de participación a través de la Ley 134 de 1994 y  la Ley 1757 del 2015. 

16.      El Plan de Desarrollo Departamental: “Nariño Corazón del Mundo” fue premiado como mejor plan de desarrollo 2016-2019. 

17.      Artículo 105 de la Ley 134 de 1994. 

18.      Parágrafo transitorio del artículo 94 de la Ley 1757 de 2015. 


(*) Economista de la Universidad Nacional de Colombia. Estudiante de la Maestría de Desarrollo Económico de la Universidad Nacional de San Martín. Investigador del Grupo de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo de la UNAL; y de la Fundación Escuela para el Desarrollo. En twitter: @Leonardo_rojasr