sábado, diciembre 16, 2017

¿Tierra para quien la trabaja? Decreto Ley 902 de 2017

 

Dentro del grupo de Decretos Legislativos expedidos en el último suspiro de las facultades presidenciales dentro de la vía rápida o “Fast Track”, se expidió el DL 902 del 29 de mayo de 2017 que regula el “procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”, como parte de la pretendida Reforma Rural Integral del punto 1 del Acuerdo de la Habana.

Sujetos de acceso a tierras

El Decreto-Ley derogó varias disposiciones de la ley 160 de 1994 y sustituyó su noción de Reforma Agraria por un concepto menos “peligroso” y más asistencialista de Fondo de Tierras con distribución gratuita. De manera que ya no se hablará de sujetos de reforma agraria sino de sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito (Art. 4) o parcialmente gratuito (Art. 5); los primeros -con un patrimonio inferior a 250 smlmv- no tendrán que cancelar ninguna contraprestación por la tierra, mientras que los segundos -con patrimonios entre 250 y 700 smlmv- deberán hacerlo en montos que definirá la Agencia Nacional de Tierras –ANT- con base en lineamientos y criterios de la Unidad de Planeación Rural Agropecuaria –UPRA-.

En comparación con lo propuesto por ley 160/94, se observa una reducción de los sujetos de adjudicación, en tanto que el anterior régimen permitía adjudicaciones gratuitas para personas con patrimonios inferiores a los 1000 smlmv. El Decreto que nos ocupa también eliminó los requisitos de explotación económica no menor a 5 años y sobre las dos terceras partes de la extensión solicitada[1], lo que aumenta el riesgo de que la tierra termine en manos de empresarios y acaparadores.

No obstante, el cambio más desafortunado fue la inclusión de los “sujetos de formalización a título oneroso” (Art. 6) quienes podrán ser beneficiarios de esta política así cuenten con un patrimonio superior a 700 smlmv y sean propietarios, poseedores u ocupantes de predios superiores a la Unidad Agrícola Familiar (UAF). Esta categoría de sujeto escapa abiertamente a la implementación del Punto 1 del Acuerdo de la Habana, el que sólo contempló un esquema de titulación gratuita para campesinado vulnerable, trabajadores y trabajadoras con vocación agraria, sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando víctimas, mujeres rurales y cabezas de familia.

Fondo de tierras y adjudicación directa

El DL 902 también crea formalmente el Fondo de Tierras (Art. 18) como una cuenta sin personería jurídica administrada por la ANT y dividida en una subcuenta para familias campesinas y otra para comunidades étnicas. Dentro de sus fuentes, preocupa la mención a predios rurales “obtenidos en compensación por el desarrollo de proyectos que hayan implicado la entrega de tierras baldías o fiscales patrimoniales de la ANT”. ¿A qué tipo de proyectos se hace referencia? ¿Se entregarán tierras para megaproyectos agroindustriales a cambio de otras tierras de peor calidad para adjudicación a campesinos/as pobres?

Los baldíos que integren el Fondo serán entregados a los sujetos de acceso a título gratuito y parcialmente gratuito a través de Adjudicación Directa (Art. 25), para lo cual se requerirá estar inscrito como beneficiario/a en el Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO- (Art. 11). La adjudicación se realizará: (i) en UAF; (ii) mediante el Procedimiento Único; y, (iii) exclusivamente en zonas focalizadas. Aquí nuevamente se retrocede con relación al régimen anterior, ya que por un lado, establece un nuevo requisito para la adjudicación consistente en la inscripción en el RESO, un registro similar al de restitución de tierras (RTDAF[2]) y que atiende a sus mismos propósitos de ejecución gradual y progresiva; y por otro lado, limita la Adjudicación Directa a áreas focalizadas “donde exista una intervención articulada del Estado que garantice que la actividad productiva sea sostenible en el tiempo”. Esta situación inhabilita de plano para solicitar adjudicaciones en territorios que no hayan sido incluidos dentro de dicha focalización.

Otro aspecto preocupante es la autorización a la ANT para adjudicar predios inferiores a la UAF cuando las características de la tierra le permitan al ocupante condiciones de vida digna y no sea posible otorgarle otro inmueble u otro beneficio de los contemplados en el Decreto-Ley (Art. 26). Esta flexibilización redundará en la ampliación del microfundio y la desigualdad en la tenencia de la tierra, desnaturalizando la figura de la UAF.



Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad y Procedimiento Único

Sin duda, la principal innovación del Decreto-Ley 920 es la implementación de Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural –POSPR-, una estrategia de tipo transicional para las regiones con mayor informalidad del país, que a grandes rasgos, pretende realizar una caracterización predial (Nº de predios, tamaño, naturaleza baldía o privada), un mapa de actores (propietarios, ocupantes, poseedores, pueblos étnicos), una identificación de potenciales beneficiarios de acceso y formalización (con la participación de las comunidades) así como de las zonas con restricciones y condicionamientos para el ordenamiento territorial, con medidas de protección patrimonial o en procesos de restitución de tierras. Finalmente, formulará metas, indicadores y una propuesta de financiación.

Dentro de los criterios que guían los POSPR (Art. 43) se plantean elementos interesantes como los enfoques territorial y diferencial, así como la participación comunitaria en la formulación, implementación, evaluación y mantenimiento de los Planes (Art. 45). No obstante, como es común denominador dentro de la política pública del país, esta participación no es vinculante, advirtiéndose que “en ningún caso limitará la facultad y competencias legales para adoptar decisiones” que posee la ANT.

Aparejado a los POSPR, la norma también sienta las bases de un “Procedimiento Único” que agilice los trámites agrarios, los que de acuerdo a los considerandos del Decreto-Ley, tardan en la actualidad entre 5 y 20 años, cuando no debieran superar 1 año y 8 meses. El Procedimiento Único –PU- operará de manera oficiosa dentro de los territorios con POSPR bajo la modalidad de barrido predial masivo, priorizando territorios con PDET, PNIS y ZRC[3], es decir, aquellos atravesados por las variables de abandono estatal, economías ilegales, conflicto armado, pobreza y marginalidad. En zonas no microfocalizadas podrá iniciarse de oficio o a solicitud de parte, aunque supedita esta última posibilidad a una intrigante “aceptación” por parte de la ANT (Art. 41).

El PU acoge varias características del proceso de restitución de tierras de la ley 1448/11, como la modalidad mixta del procedimiento (administrativo y judicial), la posibilidad de fallos ultra y extra petita, y la aplicación oficiosa de normas a favor de los sujetos caracterizados en los artículos 4 y 5 del Decreto-Ley (Art 54). Adicionalmente, se le otorga una polémica facultad a la ANT de formalizar tierras cuando no se presenten oposiciones. Vale decir que muchos de los aspectos de la fase judicial quedaron supeditados a la ley sobre Jurisdicción Agraria que finalmente no alcanzó a expedirse por la vía rápida. Por ahora, así quedaría la competencia de la ANT y los jueces agrarios sobre los asuntos que serían tramitados bajo el Procedimiento Único en zonas focalizadas[4]:

Aspectos a destacar

El DL 902/17 incorpora algunas reivindicaciones históricas de organizaciones de víctimas, feministas y de derechos humanos. Así, dentro de los criterios de asignación de puntos de priorización para el RESO se incluye a la mujer campesina, a las víctimas de conflicto armado, así como a quienes pertenezcan a asociaciones campesinas, cooperativas o solidarias que tengan como objetivo “la producción agropecuaria, la economía campesina y la defensa del ambiente”.

De esta forma, se reivindica la organización social y campesina que ha sido considerada tradicionalmente por la institucionalidad como negativa e inconveniente. Esto se reafirma con las diversas alusiones a las Zonas de Reserva Campesina –ZRC-, figura que a pesar de tener un origen legal (ley 160/94) ha sido estigmatizada como retaguardia guerrillera, al punto que los procedimientos de constitución se encuentran congelados desde hace más de una década[1]. En los considerandos del Decreto-Ley se afirma que las ZRC “contribuyen con el cumplimiento de los objetivos de la Reforma Rural Integral y en ese sentido […] las incluye como una de las áreas a focalizar en las medidas de acceso y la formalización de tierras”. Adicionalmente, el artículo 23 obliga a la Agencia de Desarrollo Rural a armonizar los proyectos productivos para las tierras que se entreguen con los Planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC y con los Planes de Vida y de Salvaguarda de las comunidades étnicas.

Finalmente, la adjudicación de tierras obliga a los beneficiarios a explotarlas directamente (individual o familiarmente) durante los primeros 7 años. Aquí se hace un importante reconocimiento a la “Economía del cuidado”, generalmente realizada por mujeres, como una actividad de aprovechamiento económico de los predios.

Tierra para quien la trabaja

El acceso a la tierra continúa siendo una necesidad vigente para miles de familias desposeídas del campo. Aunque desde hace décadas el desmonte de la estructura latifundista dejó de ser una preocupación del Estado (si es que alguna vez lo fue), lo mínimo que se espera de un Estado que se dice democrático es que las tierras que tiene disponibles dentro de su frontera agropecuaria, sean destinadas para mejorar las condiciones de vida del campesinado y de las comunidades étnicas. El DL 902 de 2017 deberá pasar por el examen de constitucionalidad en el que se espera que la Corte excluya a los sujetos “onerosos” que no deben ser objeto de esta política transicional, al tiempo que se habilite el avance de la adjudicación en zonas no focalizadas, entre otros aspectos ya mencionados.

Pero lo más importante para el país en este contexto de implementación de los acuerdos de la Habana, es que se reduzca esa enorme distancia entre lo que dicen las normas y lo que pasa en la vida real. Cuán distinta sería nuestra ruralidad si los procedimientos agrarios fueran ágiles y eficaces, y en verdad se emprendiera la recuperación de los baldíos de la Nación que han acaparado los señores de la tierra y se extinguiera el dominio a quienes no cumplen genuinamente con la función social y ecológica de la propiedad.

[1] Hasta la fecha, sólo han sido constituidas 6 ZRC a nivel nacional, la última de las cuales fue aprobada en diciembre de 2002, hace 15 años. Según la ANT hay 29 solicitudes de constitución represadas, de las cuales sólo 7 están en proceso de constitución. Cfr. “Zonas de reserva campesina: entre el estigma y la oportunidad”, Portal LaSillaVacía, 21 de diciembre de 2016. Disponible en:http://lasillavacia.com/historia/zonas-de-reserva-campesina-entre-el-estigma-y-la-oportunidad-59199 .
[1] Los requisitos de explotación económica y tiempo de ocupación ya habían sido eliminados para víctimas de desplazamiento forzado por la Ley Anti trámites (decreto 19 de 2012).
[2] Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
[3] Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, Programas Nacionales Integrales de Sustitución de cultivos de uso ilícito, y Zonas de Reserva Campesina, respectivamente.
[4] Para zonas No Focalizadas se establece que los asuntos indicados en los numerales 4, 5, 6, 7 y 10 pasarán siempre a etapa judicial, salvo que durante el desarrollo de la fase administrativa exista acuerdo o conciliación entre las partes. Quedan excluidos del PU los procedimientos de constitución, ampliación, restructuración saneamiento y titulación colectiva de comunidades étnicas que se adelantarán de acuerdo a las normas especiales que los rigen.